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浩如烟海
2018年4月1日
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主题: 南海U型线,应该模糊好还是清晰好?

南海U型线,应该模糊好还是清晰好? 2014-04-02 15:24 #1

  • 纵横山河
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《社会观察》杂志评论文章

原题:郁志荣:南海问题突破口——厘清“断续国界线”

3月30号,菲律宾正式向国际仲裁法庭提交长达4000页的诉状,指控中国在南海的九段线违反海洋法公约,宣称菲方对仁爱礁等争议岛屿拥有“唯一主权”。此前一天,菲律宾还派士兵乘渔船强行突破中国海警船封锁,向坐滩仁爱礁的废弃军舰提供人员换防和物资补给。菲律宾特意邀请多家西方媒体记者随行,以渲染自己“遭到中国欺凌”。

  菲律宾在其他国家的支持、怂恿下,企图从九段线“突破”,这正是中国理直气壮厘清“断续国界线”,作出有利、有据、有理的说明和解释的好时机。九段线将成为我们解决南海问题的真正“突破口”。

  自上个世纪80年代《联合国海洋法公约》出台以来,邻近国家随意利用《公约》瓜分中国南海,疯狂占领岛礁,擅自开采油气,恣意掠夺渔业资源。形势日趋严峻,斗争异常激烈。尤其是最近几年,以美国和日本为首的域外大国介入南海争端,故意挑拨和挑唆越南和菲律宾等国家与中国对抗,企图把水搅浑,使矛盾不断扩大。南海海洋权益争端已经成为国际化、长期化、复杂化的老大难问题,而且时间越长,矛盾越大,斗争越激烈,对我国越不利。因此,中国应该下大力气在深入研究的基础上,拿出一整套解决南海问题的方案。

  诚然,解决南海问题涉及法律、政治、经济、历史、文化等诸多领域,是一个庞大、复杂和长期的工程。但是,笔者认为解决南海问题必须提上议事日程,从现在做起,寻找抓手,厘清线头,抓住关键,有所突破。

  南海问题的焦点,是中国与邻近国家对划分管辖范围的认识上存在严重分歧。简而言之,中国的“断续国界线”与《公约》的专属经济区制度和大陆架制度究竟是何种关系,到底以哪个为标准划分管辖海域?新加坡曾敦促中国在南海问题上的表态应“更加明晰”。中国在与越菲等国围绕南海问题展开斗争的同时,也面临着在南海主权清晰化,以及适用依据法理化等新的挑战。

  现在是应该明确态度和表明立场的时候了。我们应该当机立断,重申“断续国界线”是中国南海管辖海域的外部边界线,我国对线内岛礁拥有主权,对线内上覆水和海床底土可行使管辖权和主权权利,他国享有航行自由、飞越自由和铺设海底电缆管道自由的权利,其性质相当于《公约》的专属经济区制度和大陆架制度。但是,南海管辖海域大可不必按照《公约》规定划界,因为60多年前公布的“断续国界线”就已经明确了我国南海的管辖范围并赋予了牢固的法律地位。近半个世纪后出台的《公约》,不会也不能动摇、否定和推翻我南海“断续国界线”。

  “断续国界线”的合法性

  首先,“断续国界线”的合法性毋庸置疑。

  第一,划界政府有主体资格,并将国界线公布于众。1947年12月,当时作为合法的中华民国国民政府组织内政部绘制了《南海诸岛位置图》,图上清晰标绘了“断续国界线”,线内标注了南海四大群岛,给予西沙群岛、东沙群岛、中沙群岛和南沙群岛的整体命名,以及各个岛、礁、滩、沙的固定称谓,并于1948年2月正式对外公布。这里必须肯定两点:一是国民政府有组织绘制“断续国界线”的主体资格,即它具有公权力;二是位置图制作后以合法手段和方式公布于众。这两个方面的事实等于为“断续国界线”开具了一张合法的“出生证”,赋予它牢固的法律地位,而且神圣不可侵犯。

  第二,依法行事,符合规范。“断续国界线”是为了重申中国领土主权及其相关海洋权益标绘和公布的,并不是因为划了这条线后中国才拥有这个权利的。相反,是先有权利后划线公布的。国民政府于1946年10月至12月根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》组织军队,对日本曾经侵占的南海诸岛进行接收,进驻主岛,测图定名,树碑立标,恢复行使主权。经过实地勘察、测量后,重新调整和核定,1947年完成了对南海诸岛的命名工作,1948年对外公布。“断续国界线”的公布,标志着中国重新对南海诸岛行使主权。这里也需要强调几点:一是中国获得“断续国界线”内的岛礁主权以及广大海域的管辖权是国际法赋予的权利,有充分的法理依据和事实根据;二是“断续国界线”是国民政府严格按照法律程序、技术规范和专业标准进行测量、命名后公布的;三是用“断续国界线”的方式,将我国恢复行使南海主权的岛礁以及管辖权的海域范围清晰标注,方法科学。因此,程序是合法的,技术是规范的,范围是明确的,公布的内容是有法律效力的。可以认定中国60多年前公布的“断续国界线”是国际法赋予的权利,也是二战成果的具体体现,绝不容许任意否定,更不能将其推翻。

  第三,得到国际公认。1948年2月中华民国国民政府将标有“断续国界线”的《南海诸岛位置图》公开发行后,不仅在当时,并且在此后的几十年间国际社会未提出异议,构成默示同意和承认的事实。不仅如此,一些国家出版的地图也在南海诸岛位置上全部或部分地作相同标绘,如日本、东德、苏联、匈牙利、波兰、法国等国家。此外,相当多国家出版的地图,把南海诸岛全部或部分明确标注归属中国。国际社会的默示承认“断续国界线”,对中国政府主张该线内岛礁及其附近海域的主权,对线内包括海洋资源等的主权权利和管辖权十分有利,同时为我国有利解释该线的法律地位乃至解决南海问题提供了足够的空间和余地。

  “断续国界线”的历史逻辑

  “断续国界线”的历史逻辑十分清晰。

  第一,时间不能颠倒、权利不能剥夺。我国公布“断续国界线”是《公约》问世前的35年,生效前的47年,将近半个世纪存在的历史事实任何人都不可否认。只要《开罗宣言》、《波茨坦公告》依然有效,任何国家和任何人都无法以任何理由来否定或推翻我国公布的南海“断续国界线”合法的历史性权利。有人提出所谓“断续国界线”应该符合《公约》的要求,本身就是不切合实际的无知表现,时间不能颠倒,历史不能逆转,权利不能被剥夺。

  第二,“断续国界线”的继承和沿袭。1949年5月20日中华民国国民政府颁布的《海南特区行政长官公署组织条例》,把海南岛、东沙群岛、中沙群岛、南沙群岛及其附近海域纳入海南特区之内行使管辖。新中国成立以后继承和沿袭了“断续国界线”:一是国家出版的海图和地图均沿用了“断续国界线”,始终没有中断或有本质的改变;二是1953年对原11段均为弧线的“断续国界线”进行部分调整,去掉北部湾两段后成为“三直六弧”俗称“九段线”,加上台湾以东一段实际尚存10段线;三是针对外国挑衅、侵权以及我国颁布法律等涉及“断续国界线”内的主权和管辖权时,及时发表外交声明。

  第三,“断续国界线”内的维权行动。新中国成立以后为捍卫南海“断续国界线”内的岛礁主权,中国军队先后多次用实际行动驱赶入侵者。其中较大的行动有两次,一次是1974年1月与南越海军的西沙之战,另一次是1988年3月14日与越南海军的赤瓜礁之战。中方现在实际控制的南沙8个岛礁中的7个是通过实际的海上维权行动保存下来的。从2007年2月起,国家海洋局派出公务船和飞机对南海“断续国界线”内我国管辖海域实施全面巡航执法。2012年4月10日,中国海监船编队有效阻止菲律宾武装舰船侵犯我国海南省渔民权益,并将菲国军舰从黄岩岛海域驱离。

  “断续国界线”与《公约》的统一性

  我国是《联合国海洋公约》缔约国,但是并不意味着因为是缔约国,就用《公约》来推翻或否定“断续国界线”。只要仔细推敲“断续国界线”与《公约》各自的法律地位和性质,就不难发现它们之间非但不冲突,而且有其内在的连贯性和统一性。

  第 一,“断续国界线”与《公约》的兼容性。《公约》出台的根本目的要建立和维护国际海洋新秩序,完善已有的法律和填补前所未有的空白。新诞生的专属经济区制度和大陆架制度,是发展中国家与海洋国家坚持不懈斗争的结果,旨在最大限度地为弱势群体即发展中国家争取最大的海洋利益。《公约》明确规定尊重和保护沿海国的历史性权利,不是要推翻一切,否定一切,无视已经明确、固定、公认的沿海国权利,从而扰乱和损害国际海洋秩序。在这个意义上讲,“断续国界线”与《公约》并非势不两立,两者必选其一。它们之间是兼容的和并存的。

  第二,“断续国界线”与《公约》的关联性。我国1948年2月公布的南海“断续国界线”比《公约》生效早47年,将近半个世纪的国家实践与美国总统杜鲁门1945年9月28日的两个公告一样,为《公约》拟定和出台专属经济区制度和大陆架制度奠定了基础和起到了积极的推动作用。“断续国界线”的“划法”有点类似《公约》对群岛水域的规定,领海线用直线标注已经有明确规定,但是沿海国专属经济区和大陆架的外部边界线以及国与国之间管辖海域的分界线用何种方式标绘尚未明确,我国已经使用60多年的“断续国界线”的标绘方式,为其提供了参考。

  第三,“断续国界线”与《公约》的统一性。“断续国界线”从其内容和性质上,非但与《公约》不冲突,而且有惊人的统一性。因此,大可不必为我国坚持主张“断续国界线”而呼吁退出《公约》。首先《公约》本身并非排斥在它之前已经形成并被持续主张的权利,更不能为任何国家侵犯和损害中国的领土主权制造“合法性”。“断续国界线”为沿海国划分专属经济区和大陆架界限标绘方式提供了有益的参考经验,同时《公约》的领海制度、群岛水域制度、专属经济区制度和大陆架制度为我国理解和解释“断续国界线”内的管辖对象、管辖内容以及管辖方式提供了足够的依据和有力的支持。

  中国应理直气壮对“断续国界线”作出说明

  通过上述分析得出的结论,我们认为“断续国界线”问世和存在的合法性、历史性与《公约》的内在统一性毫无疑义。中国政府对南海“断续国界线”明确态度和立场,并理直气壮地作出有利、有据、有理的说明和解释。

  不必担心批判我国海上划界采取双重标准。曾经有舆论批判中国南海主张“断续国界线”划界和东海主张“大陆架自然延伸”划界,一个国家海上划界用不同的原则和双重标准不合适。其实大可不必担心,《公约》没有规定国与国之间海上划界一定要按照统一标准。《公约》第74条海岸相向或相邻国家间专属经济区界限的划定,第1款规定:海岸相向或相邻国家间专属经济区的界限,应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上协议划定,以便得到公平解决。《公约》第83条海岸相向或相邻国家间大陆架界限的划定,第1款也同样规定:海岸相向或相邻国家间大陆架的界限,应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上协议划定,以便得到公平解决。况且我国南海“断续国界线”有独立的法律地位。

  不必担心对它国已占岛礁的处置困难。南沙共有40多个岛礁,大部分已经被越南、菲律宾、马来西亚等国占领。有人担心我国主张“断续国界线”与邻国海上划界之后,很难马上驱赶已占岛礁的非法入侵者,从而将出现尴尬局面,如要驱赶只能动武。这种观点是狭隘的,错误的。我国主张管辖海域和岛礁主权,与收回主权和管辖权可以分步走,或者分开实施。当务之急,是要坚决、坚定、坚持向国际社会,尤其是当事国表明“断续国界线”是我国南海管辖海域的外部边界线。我们对外一直称,国家间的海洋争端通过外交谈判解决,如果我们没有上述明确的主张,外交谈判只是一句空话。

  不必担心重申“断续国界线”后引发危机。恰恰相反,目前我国与邻国和域外国家在南海海洋权益问题上产生纠纷,正因为我国对南海管辖海域的主张含糊不清。一旦重申“断续国界线”为我国管辖海域的外部边界线,反而使他国没有缝隙可以钻。当然,在重申前要做好各种准备工作,包括大力宣传和应对各种恶意攻击。

(作者是上海日本研究交流中心研究员)

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南海U型线,应该模糊好还是清晰好? 2014-04-02 15:31 #2

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傅崑成:南海U形疆界线的法律性质


2014年04月01日09:26|来源:海外网

1947年12月1日,中华民国政府在其官方公布的南海区域地图上,正式划出了一条U形疆界线。多年来,原本无人挑战此U形界限内水域的法律性质。但是,继1958年日内瓦海洋法四公约,以及1982年《联合国海洋法公约》签订之后,南海周边的邻国基于对南沙、西沙资源利益的觊觎,乃于近些年内开始挑战中国南海U形线内水域之主张,并要求中国对U形线的法律性质进行说明。

我国在南海所划定的U形线,其法律性质如何,笔者认为,确有澄清的必要。其理由有二:

第一,在最近几十年里,国际上成文海洋法已粲然大备,昔时的暧昧未明逐渐消除。1958年日内瓦四项海洋公约(包含:《领海及邻接区公约》、《公海公约》、《大陆架公约》、《捕鱼及公海生物资源养护公约》)于1958年4月29日签订,早已成为有效的成文法。1982年12月10日《联合国海洋法公约》签字后,目前此一公约中诸多规定也已成为各国实践和接受的习惯法。而依据这些新出现的国际海洋法,1947年我国所划定的U形疆界线,究竟被认为是“内水”之外界限,“领海”之外界限,“邻接区”之外界线,“专属经济水域”之外界限,抑或仅仅系“岛屿归属”外界限?不予澄清,则无法依国际法加以主张、区隔、维护与执法。

第二,在与邻国谈判合作或划分海域界限,区分管辖范围时,必须先确知自己的权利范围,以及邻国的权利范围,然后才能制定合作的范围,进而使得合作成为合理的事实,不致形成“丧权辱国”或“自我膨胀”的不合理结果。

以下即从现代国际法的观点,尝试分析中国南海U形疆界线的法律性质,以及其内岛礁与水域之法律地位。

对U形疆界线法律性质的说明

笔者的基本主张是,中国在南海所划出之U形疆界线,既非内水界限,也非领海界限;不只是单纯的南海诸岛礁之主权归属线,同时还是一条中国特殊的历史性水域外界线。

首先,南海U形疆界线至少应为中国岛屿归属线。

就U形线内的岛礁而言,中国因“先占”而取得其领域主权,这是有充分历史证据。这些历史证据,在中国史籍中可谓汗牛充栋,十分丰富。海峡两岸的中国学者历年所撰写之著作甚多。具体又分为两类:第一类是中国最早“发现”这些岛礁的证据,中国早在东汉时代(25-220年)就“发现”这些岛礁,各项考古证据及史料记载之丰富无可比拟;第二类是中国对南海诸岛礁“有效占领”的证据,包括:渔民的长期使用、派遣水师、巡视海疆列入版图、载入官方地方志书、进行天文测量、严肃海防惩治南海盗匪、救助南海外国遇难船只、阻止外国调查西沙南沙及其20世纪以后中国对南海诸岛礁之种种经营措施。

诚然,中国对南海诸岛礁的“有效占领”只能适用于“较低标准”。因为,这些渺小的礁屿,距离大陆遥远,暗礁密布,不利航行,加以大多缺乏淡水,人畜不宜居住。因此,对这种土地的“有效占领”,与冰天雪地的东格陵兰地区或者克利柏顿岛案中的小礁屿类似,不应期待像一般领土先占取得者要提供“移民”、“缴税”类的证据,只要中国有前述之诸种管辖措施已然足够。更何况,国际法上对“先占取得”主权有争议的国家,必须要能拿出更确实的证据,来证明自己“发现得更早”、“占领得更有效”。在南海诸周边国家间,没有这样的国家。

其次,有些大陆学者认为,U形线仅仅是一条“岛屿归属线”,这种说法并不完整。

一是此一海域邻国众多,关系繁杂,故有区分海域而非仅区分岛屿主权之必要,中国其他海洋地区也没有划定“岛屿归属线”的习惯。第二,世界各现代国家一般多在海上划定海域界限者,甚少在海上仅划一岛屿归属线者。第三,此一U形线的划定时间是1947年,亦即美国杜鲁门在1945年宣布建立美国渔业保护区及大陆架之后的两年。与此同时,世界各国因杜鲁门宣言引发了海洋圈地。当时中国政府之主张,实此全球风潮的回应。第四,U形疆界线的名称、绘制方法,均与陆地上中国之疆界线无异,其位置正处于我国南海诸岛屿与邻国海岸线之间的中线,加以当时U线系由十一大段落之“断线”组成,足以证明当时划U形线时,将其认定为中国在此海域的“未定疆界”,仍然保留了未来与邻国正式签订疆界线的弹性。倘若将U形线解释为单纯的“岛屿归属线”,则此种“断线”的“未定性格”将难以自圆其说——难道中国政府认为线内诸岛屿之主权归属“未定”,仍有与邻邦谈判区分的弹性吗?

最后,南海U形疆界线还是一条中国特殊的历史性水域外界线,其内的水域为中国的“历史性水域”。 从中外法律上考察,U线内的水域很难认定为“内水”和“领海”,又不是纯粹的“公海”,它当然也不合乎1982年联合国海洋法公约中所规定之“邻接区”“专属经济区域”或者“大陆架上覆水域的定义”。在没有其他合适定义的情况下,我们自然应进一步讨论:现代海洋法中是否仍留有空间,容许中国这样的历史文化古国,将这片与中国有悠久历史关系的水域,视之为“历史性水域”?

笔者认为,答案是肯定的。

第一,中国人自古航行和利用此水域,中国政府在此水域长期、不受挑战地扮演着主宰者的角色。这一特殊的历史关系,应使此水域与一般性水域有所不同。

第二,此水域中主要的群岛、群礁均为中国因先占取得主权,为中国传统之固有领土,这也使得这片水域与一般其他水域不同。

第三,此水域为一半封闭海中靠近中国岛屿之部分,而所谓半封闭海,依1982年公约地123条的规定,不在该区域的国家权利会受到某些限制。

第四,1982年《联合国海洋法公约》中,非但诸多条文(如第15条、51条等)中屡屡提及对历史性权利、传统捕鱼权以及既得利益的尊重;同时也自始就不排斥某些水域之特殊性;已正式将“专属经济区”制度,以及“群岛水域”制度、“半封闭海”制度等列入其中,这些新的制度都是世界上若干国家因其本身邻接海域的“特殊性”,一再向国际社会呼吁,然后才得以纳入公约,成为国际成文法的一部分。譬如,“专属经济区制度”就是杜鲁门的创举。又譬如,“群岛水域制度”,则是应菲律宾、印尼等群岛国家的一再要求,而成为国际法中的特殊化的水域(既非内水,亦非领海,又非公海,也非专属经济区)。菲印两国俱可在南中国海周边,特殊化其邻接水域,何以中国不能将具有历史性特殊地位之U形线内水域特殊化?

法律是一个活的程序,是为了因应需求、维持秩序与公义而存在的。只要中国是以自我抑制之态度,合理主张有限度的优先权利,则在其南海诸群岛周边国家间,大约依“等距中线原则”划成的U形疆界线内水域,应被承认为一特殊历史性水域。

最重要的是:主张历史性水域,并不必然和当前的《联合国海洋法公约》冲突。这一点与民法上的土地所有权与邻居的历史性权利的相互容忍关系上,非常类似。

就U形线内的历史性水域而言,具体可分为两个部分。

第一部分,西沙与南沙群岛因其地理条件特殊,可合法地使用直线基线,划成两三块“群岛水域”,中国人在其中享有主权,其他国家仍将可享有穿越西沙、南沙之权,只不过其穿越船舶、飞机必须依照中国政府所规定的海路航行而已。

第二部分,在U形线内其他部分之历史性水域,中国可以享有:对其中海洋各种资源管理、养护、探勘、开发之优先权利;保护与保全海洋环境之优先权利;科学研究之优先权利;航海、航空交通管制的权利。

总之,U形线内水域为中国特殊的历史性水域,因而在1982年《联合国海洋法公约》第123条有关封闭海与半封闭海之合作事项上,不与其他南海周边国家处于平等地位,而应享有上述优先权,以维护中国在此水域内的重大历史利益。

南海邻国可能享有的历史权益

从历史学家的研究报道文献中观之,南海一些邻邦,在历史上以中国藩属国的身份,可能在中国U形疆界线内的历史性水域中,也享有若干既得权利。这些权利应该在中国依照现代国际海洋法与之完成海域划界之前,继续受到容忍与尊重。

越南地近西沙,受到中国文化浸润千年,史料较完备,对于历史上越人在南海水域贸易、行军、缉盗、渔捞,均有相当记载。在U形疆界线还没有被中越双方正式划定为两国重叠专属经济区海域界线以前,应尽量给予越南渔民在U形线内接近越南海岸部分渔捞、贸易航行、维持治安所必要之“热追”权等“历史利益”。

菲律宾的巴拉旺岛地近南沙,可是历史上并没有任何证据足以证明菲人在南沙附近有任何行使主权的事实。甚至菲国近海极少数的小型渔舟,也不曾到南沙附近海域打鱼。这一点从菲律宾在1956年5月15日,才有狂人克洛玛(Tomas Cloma)(时任菲律宾海军研究所所长)宣布“发现”了Freedom Land(即南沙近巴拉旺岛的36个岛礁),可以获得证明。毕竟,菲国外长加西亚(Carcia)也是在克洛玛“发现”这些南沙岛礁之后,才于4天之后(即1956年5月19日)才宣称,菲律宾因“发现”而“占有”这些小岛。

菲律宾能够从历史证据中,找出在中国U形疆界线内历史性水域中的“历史利益”,只有贸易航海,且基础甚为浅薄。因为,长久以来,这种在南海中贸易航行的活动,甚少由菲律宾人进行,几乎完全是由中国人或西班牙人包办的。菲律宾与中国的贸易并且也是在“进贡称臣”的基础上进行的,一如其他南洋诸邦。

泰国,古称暹罗,是南(中国)海周边国家中,唯一不曾沦为西方列强殖民地的国家。与真腊、扶南(古柬埔寨)等古代大邦相混接。但是,暹罗的海上力量从不出暹罗湾。从历史上来看,其贸易航行曾达中国,尤以清期之进贡贸易为主。泰国渔民亦少远洋打鱼,迄今仍旧如此。因此,泰国在中国U形线内之历史性水域中,恐怕也只有贸易航行之“历史利益”可以主张。马来西亚、新加坡、文莱曾经是中国与葡萄牙、英国角力竞争的场所。最后因英国的船坚炮利,而成为英国的殖民地,直到二次世界大战之后,陆续独立成为现代主权国家。对于中国南海U形疆界线而言,这些国家的距离较远,其利用U形线内中国历史性水域之记录,几乎全然不存在。因此,对于U形线内水域,可谓没有任何“历史利益”可以主张、保护。

印度尼西亚是南中国海周边最大的一个国家,全国13500多个岛礁,面积达191.9万平方公里,人口1.6640亿,号称全球第5大国。但是,印尼基本上并非一个伟大的航海民族。西方学者认为,在众多的印尼民族中,只有南苏拉维西岛上的布贵尼亚人和马卡萨尔人,是真正爱海的民族;然而,他们最远也只是从印尼南部向西航行到马达加斯加岛而已。从历史上来看,印尼在中国U形疆界线内之历史性水域,也没有任何“历史利益”可资主张并予保护。

总之,南海周边之邻邦中,越南基于相当之历史证据,可能在U形线内接近越南海岸部分,享有渔捞、贸易航行、维持治安所必要的“热追”权等“历史利益”;菲律宾、泰国应可主张在中国U形线内水域自由贸易航行的“历史利益”;其他各国对中国U形线水域完全没有任何“历史利益”可言,应该接受中国在此历史性水域内之管理、控制、开发之优先权安排。

opinion.haiwainet.cn/n/2014/0401/c345416-20480234.html

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南海U型线,应该模糊好还是清晰好? 2014-04-04 10:29 #3

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