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浩如烟海
2018年4月1日
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主题: 杨保安:350万平方公里海域的疙瘩

杨保安:350万平方公里海域的疙瘩 2011-12-08 12:50 #1

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  1988年4月,中国领导人邓小平向到访的菲律宾总统科拉桑说:“对南沙群岛问题,中国最有发言权……我经过多年考虑,认为要真正解决这个问题,可在承认中国主权条件下,各方都不派部队,共同开发。中国有权提出这种建议,只有中国建议才有效。这样就没有争端,用不着使用武力。”

  邓小平提出的“主权在我,搁置争议,共同开发”,自此成为中国处理南中国海主权问题的原则。然而,南中国海问题的争议持续不断,这一两年来还有升温的迹象。由于主权问题的不确定性,争议难以搁置,共同开发难以落实。

  与中国有领海主权纠纷的周边声索国,在面对崛起及强势的中国时,备感实力悬殊,因此在外交上通过区域组织,在战略上借助美国军事的阻吓力量,以增加本身与中国谈判的筹码。这为美国最近“重返亚洲”的战略调整,大开方便之门。美国最近也高调重申它在南中国海是个利益相关者,并在本区域争取盟友,以巩固其在亚太区的利益。

  面对周边多个国家的合纵连横,中国在南中国海问题上不仅没有如邓小平所说的“最有发言权”,反而是处于被动的地位。此外,中国官方也受到民族主义情绪的巨大压力。民间舆论及军方对周边国家借助美国势力挑战崛起的中国,深感不满,也对中国在这个课题上的被动,感到无奈。官方媒体最近先后警告“小国”在南中国海主权纠纷上若自不量力将“招致惨重损失”,中国或得“杀一儆百”,海面上将“响起一些炮声”。

  邓小平形容南中国海主权纠纷为“疙瘩”,是个麻烦的问题。对周边小国而言,中国处理南中国海问题的方式,将反映中国崛起后在本区域所欲扮演的角色。他们将根据这行为调整本身的外交战略。

  “主权在我,搁置争议,共同开发”是邓小平提纲挈领的说法,随着时间的推移,在具体操作上有许多细节需要中国领导的智慧去敲定。

  首先是“主权在我”与国际游戏规则的问题。中国在南中国海主权的主张,主要是以历史为依据。在2009年5月,中国向联合国提呈的正式通知中附上一张1947年国民政府发布的地图,将南中国海350万平方公里海域的大部分,以九段断线划入中国的版图。不过,中国没有说明它的主权要求是九条断线内的海洋构造(岛、礁、滩),还是也包括这些海洋构造的水域。
  新加坡国立大学国际法中心主席许通美最近撰文指出,中国的主权要求不明确。如果中国根据历史对海洋构造的水域也提出权利,就不符合公约。当一个国家成为公约的签署国时,它便受公约法律约束,得让自身的法律和行为符合公约的规定。
中国没有明确其主权要求

  许通美是第三届联合国海洋法会议主席,参与了制定《联合国海洋法公约》的工作。他指出,由于中国没有明确它的主权要求,因此无法确定哪些是争议的地区,也就谈不上共同发展的问题。

  中国外交部直到今天,在提到南中国海问题时,继续坚持中国“拥有无可争辩的主权”。既然是“主权在我”,和平协商的空间就缩小。若再加上中国将南中国海定位为中国的核心利益,回旋的空间就更小。

  在国际法的解释方面,中美的立场也有很大的分歧。中国曾经在2001年3月及2009年3月分别在黄海及南中国海驱赶美军测量船,也在2001年4月拦截在南中国海执行侦查任务的美国海军EP-3型侦察机,并将该军机迫降海南岛陵水机场。美国的立场是,美军在他国的专属经济区海上及空中的测量活动,是符合国际海洋法公约。它指出,国际海洋法公约划出专属经济区,是让沿海国家对海洋资源有更大的控制权,但没有赋予这些国家权利去限制他国在专属经济区进行军事测量活动。这些过去属于在公海的自由,不会随着海洋法公约划出专属经济区而有改变。

  对于周边小国而言,国际规则是安全的保障。虽然许多国际规则,包括《联合国海洋法公约》,存有许多争辩的空间,并对崛起的势力可能是个约束,但中国既然加入了这个国际社会,若能遵守国际游戏规则,在国际组织内争取权益,将有助于提高中国和平崛起的形象,从而加强区域的稳定。中国虽然行使海洋法公约赋予的权利,不接受以国际仲裁的方式解决主权纠纷,但这个决定不应该是一成不变的。

  其二是“共同开发”与中国区域领导角色的认知问题。在2000年11月,时任中国总理朱镕基在新加坡举行的第四次中国-亚细安领导人会议上提出建立中国-亚细安自由贸易区的构想,并在2010年全面启动,深化了中国与本区域的经贸关系。不过由于地缘政治的关系,加上南中国海问题的疙瘩,周边小国对迅速崛起的中国,难免存有疑虑与不安。

  虽然中国倾向一对一的方式,与主权声索国进行双边会谈,避免南中国海问题“国际化”,但是在2002年它同意与亚细安签署不具约束力的《南中国海各方行为宣言》,承诺根据公认的国际法原则,以和平方式解决领土和管辖权争议,同时不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动。今年7月,中国与亚细安采纳了《南中国海各方行为宣言》实施准则,以为主权问题寻求解决方案。下一步是制定具有约束力的行为准则。

  在现阶段,中国还是一个正在崛起的大国,因此周边小国在中美两个大国之间两边下注,应该获得北京的理解。虽然南中国海问题是疙瘩,但中国与本区域国家若能找到更多的利益汇合点,将能加速其崛起的速度,也符合本区域的利益。提出“和平崛起”概念的中国战略与管理研究会会长郑必坚指出,“扩大和深化同各方利益的汇合点”是21世纪第二个10年中国“和平崛起发展道路”的一个重要取向,中国必须全方位地与不同国家和地区建立和发展在不同领域和不同层次的“利益共同体”。

中国需要和平环境发展经济
  此外,美国在本区域被视为是维持安全与稳定的力量,中国的崛起无法改变这个现实。中国避免南中国海问题“国际化”,可以理解,但由于这个问题涉及多国的利益,在具体操作上会碰到困难。对周边小国而言,它们虽然是两边下注,但最不希望被迫在中美两国之间做出选择。北京有必要扬弃非友即敌的战略思维。
  第三是“搁置争议”与中国决策的透明度与确定性。南中国海主权纠纷问题,在声索国之间一系列的挑战与回应后往往复杂化,难以确定始作俑者。最近一次南中国海的武装冲突是发生在1988年,也就是邓小平会见科拉桑前的一个月,当时中国军舰在南沙群岛的赤瓜礁(西方称为南约翰逊滩)击沉了三艘越南军舰。以目前的战略环境,战略研究者普遍认为,南中国海问题会持续是外交纠纷,但武装冲突的可能性比较低。中国还在崛起的过程,需要和平友好的环境发展经济。

  然而,外界关注南中国海问题是否会遭到中国高涨的民族主义情绪所绑架。官方媒体及退休将领对南中国海问题发表的激烈言论,虽说是中国多元化社会发展的反映,但外界难以确定这些言论是否经过官方默许、引导或是纯粹情绪的宣泄及失控。毕竟,中国还是中央集权制的国家。在中国军事现代化过程中,军方与外交部对问题的说词,也出现多元化的现象,增加了政策的不确定性。

  此外,中国官员曾在2010年初告诉到访的美国高级官员,南中国海是中国的“核心利益”,不允许外国干预。接着,美国国务卿希拉莉受访时透露,中国国务委员戴秉国向她提这看法时,她当面表示不赞同。美国官员过后指出,中国在内部辩论后,不再提核心利益的问题。然而,官方媒体继续将南中国海视为与台湾及西藏问题等同的核心利益。

  中国清华大学国际问题研究所所长阎学通最近在《纽约时报》以“中国如何可以打败美国”为题撰文指出,军事力量支撑美国的霸权,使美国拥有很多盟友。美国与世界其他国家的关系无论在数量上还是质量上都比中国好。在中国崛起的过程中,为了建立友好的国际环境,中国需要发展比美国更有质量的军事外交关系。

  阎学通被视为中国体制内的“鹰派”学者,但他在文章中引述古代哲学家荀子对领导方式的分类:王道、霸道和强道,并表示中国必须施行比美国更有质量的仁政。他说:“中国对提升领导地位的追求与美国为维持现有地位的努力之间,存在一场零和游戏。这是一场关于民心的战争,民心所向将决定谁最后胜出。”

  南中国海主权问题是中国在本区域的疙瘩,周边小国都在关注北京对这问题的处理方式。

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