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浩如烟海
2018年4月1日
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主题: [论文摘要]有关国家南海外交活动的基本脉络 国研院 时间: 2015-07-10 作者: 滕建群 责编: 龚婷

[论文摘要]有关国家南海外交活动的基本脉络 国研院 时间: 2015-07-10 作者: 滕建群 责编: 龚婷 2016-04-24 20:09 #1

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有关国家南海外交活动的基本脉络
国研院 时间: 2015-07-10 作者: 滕建群 责编: 龚婷

从历史角度看,南海相关岛礁的归属中国是不争的事实。二战结束后,战胜国对南海诸岛和相关海域归属早已有定论。上世纪70年代之后,部分南海声索国提出南海主权要求并强行抢占南海岛礁以附近海域。中国从维护南海稳定出发,采取了相当的克制态度,对南沙局势演变多采用外交交涉方式。冷战结束后,南海局势发生了转变,声索国认为在中国迅速强大之际美国的“重返亚太”使它们据守既占岛礁提供了保障,它们采取各种手段,利用多种场合挑战中国的合法权益。中国近年来在南海做出相应的反应:1995年保卫美济礁、2012年驱赶在黄岩岛骚扰中国渔民的菲律宾军舰、2014年在西沙海域派出981钻井平台勘探、在南沙海区施工建设。美国等域外国家看到南海争端的可利用性,不断地指责中国的维权行动和正常的建设,使南海成为中美两个国家在亚太地区的竞争场。近日,中菲南海争议仲裁庭开始听取菲律宾的仲裁要求。

如何看南海局势的演变,我们不妨从多年来中国和有关国家南海外交活动的两个层面做以探讨。

长期以来,中国坚持“以邻为伴,与邻为善”的睦邻外交政策。在对待中国南海争议上以“主权属我,搁置争议,共同开发”为出发点,侧重维护与东盟国家关系的稳定,对声索国在中国南海掠夺资源、占领岛礁、瓜分海域等多采取外交抗议,并未采取太多实质性行动。即使是1974年和1988年中、越分别在西沙和南沙发生了小规模武装冲突,中国也均未扩大事态。从外交上看,中国保持着极大克制,没有过多地渲染冲突结果和过程。[1] 2002年,中国和东盟10国签署了《南海各方行为宣言》,对维持中国南海局势的稳定发挥了一定作用。

2009年,美国高调重返亚太地区后又提出“再平衡”战略。中国南海部分主权声索国与美国等域外国家相互勾结,企图强势联手挤压中国,中国南海外交斗争趋向复杂化和尖锐化。中国南海争议成为消耗中国外交资源的一个突出热点。

2012年是中国近年以来维护海洋权益的重要一年。在南海出现重大变化:中菲发生黄岩岛对峙、中国渔政护渔南沙、海监积极巡航、中国石油企业南部海域招标、三沙市成立并设立警备区。外交部门积极配合其他有关部门,不断地宣示中国对南海诸群岛及相关水域拥有不可争议的主权。中国在包括东盟地区组织等国际舞台上展开了积极外交活动,不断地打破相关国家围堵与挤压中国的图谋。

第一部分 中国南海外交活动的基本脉络

新中国成立后,中国政府始终关注南海局势。1950年5月,中国政府声明,“中华人民共和国绝对不允许团沙群岛(即今南沙群岛)及南海中任何属于中国的岛屿被外国所侵占。”1951年8月15日,周恩来在《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中明确指出:“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及东沙群岛、中沙群岛一样,一向为中国领土,日本投降后已为当时中国政府全部接收。中华人民共和国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯的主权均不受任何影响。”1956年5月29日,针对菲律宾外长加西亚声称南沙群岛“理应”属于菲律宾,中国政府声明:“中华人民共和国对这些岛屿具有无可争辩的合法主权”,“绝不容许任何国家以任何借口和采取任何方式加以侵犯”。由于当时海军力量不足,中国军队没能进驻南海所有群岛,并对其实施有效控制。20世纪70年代前,中国军队只进驻西沙群岛的宣德群岛。南海周边国家虽然曾侵犯中国岛屿主权,但还比较有限,并未造成紧张情势。

70年代中期,中国南海周边国家加快侵占中国南海诸岛的步伐。中国政府不断进行主权宣示,声明对中国南海诸岛拥有无可争辩的主权,同时在力量允许的范围内,以切实行动收复部分被占岛礁,彰显维护主权之决心。1974年1月19日,中国海军进行自卫还击并收复被占西沙岛礁。有限自卫还击标志着中国全面恢复西沙群岛的主权。之后,南越当局多次侵占中国的南沙岛礁。

1978年至1988年是中国对外开放的头十年。在南海问题上,中国政府不断提高了对策力度。中国外交部多次声明,中国对包括南沙群岛、西沙群岛在内的南海诸岛拥有主权,谴责越南不断侵占中国岛礁及与苏联签订协定欲开采掠夺中国油气资源的行径。1979年9月,越南发表《越南对于黄沙和长沙群岛的主权》的白皮书,中国外交部1980年1月发表《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》文件,驳斥越南政府编造的谎言及其无理要求。

根据1987年联合国教科文组织海洋委员会第14次会议的决议,中国于当年开始对南沙海区进行大面积的考察并选定永暑礁建立海平面观测站。建站工作从1988年1月开始。3月14日,中国与越南在赤瓜礁发生武装冲突,中方只击退越南在该礁盘上的挑衅,并未收复任何被越南侵占的岛礁。1988年5月12日,中国政府发表了《关于西沙群岛、南沙群岛问题的备忘录》,提出“将南沙问题暂时搁置一下,将来商量解决”的主张。但越方却在冲突后,以进行营救工作为由,继续侵占南沙群岛数个岛礁,中国外交部不得不多次发表谈话,重申中国对西沙群岛、南沙群岛拥有主权,谴责越南的侵略行径,要求越南从所占岛礁撤出。

针对菲律宾对中国南海岛礁侵占,中国也保持克制,主要采取主权宣示的手段。在国内政策层面,为突出中国对南沙诸岛的主权权利并加强行政管辖,中国政府先后于1982年设立海南行政区、1988年改设海南省,将西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及附近海域纳入其管辖范围。

20世纪80年代是中国南沙岛礁、海域被周边邻国侵占分割最严重时期,主权宣示和有限自卫还击没从根本上扭转南沙大量岛礁仍被侵占的局面,中国只保住对南沙群岛部分岛礁和整个西沙群岛的控制。中国始终在法理上占有主动地位,即向外界表明,中国一直抱有和平解决争端的愿望。值得一提的是,“主权属我,搁置争议,共同开发”的思想在这一时期得以逐步形成与完善。

20世纪90年代以来,中国在南海面临着不同的地区和国际环境,南海问题呈现出复杂化态势:中越矛盾下降,中菲矛盾上升。南海声索国开始在东盟内部就南海争端进行协商。而《联合国海洋法公约》的生效让中国南海争端由岛礁扩展至海域。域外大国开始介入中国南海“争议”。与海上纷争加剧不同,中国在这一时期与东盟多个国家的关系以得改善并持续发展。

在此背景下,中国的南海外交政策也做出适度调整,提出通过“搁置争议、友好协商、双边谈判、推动合作”的方针来维系南海的稳定局势。南海声索国明显加紧勘探和开发南海石油、天然气等资源,加紧发展海空军力量,并逐渐采取一致对华立场;域外大国介入。具体策略主要表现为:坚持主权属我;参与对话,不谈主权问题;搁置主权争议;主张和平解决;强调与有关国家进行双边磋商;反对南沙问题国际化;提议共同开发;重视美、日态度与国际社会之反应;依据国际法原则;自我克制,维持现状;鼓励海峡两岸协调合作。在实践层面,为取得同有关国家的共识,坚持“搁置争议、共同开发”。中国对南海外交政策的表现趋向以维系与东盟国家的稳定关系大局为主,在政策宣示上中方口吻也发生了微妙变化。特别是面对菲律宾等国家挑起的数次事件,中国保持了相当的克制,并积极推进与有关南海争端方的双边交涉和协商,力争保持南海形势的可控制状态。90年代,菲律宾先后挑起了美济礁事件、黄岩岛事件、菲方组织记者采访南沙岛礁等事件,还多次扣押中国渔船渔民。菲律宾成为继越南之后中国南海政策所必须关注的另一个焦点。“对菲政策成为20世纪90年代以来中国南海政策的重要组成部分,但对菲政策并未成为特定的政策;其内容和指导思想同对越政策是一致的——均为:保持克制,建立信任。”经过磋商,中菲于1995年8月10日就南沙问题发表了联合声明,明确在争议解决前,双方同意为在该地区确立行为准则而遵守和平友好解决等八点原则。

其具体内容包括:领土争议不影响双方关系的正常发展,争端应在和平友好并给予平等及相互尊重下,通过协商解决;双方应努力建立信心和信任,强化和平稳定的区域气氛,并避免使用武力或威胁使用武力解决争端;在扩大共识、缩小分歧的精神下,双方应采取合作渐进方式,以谈判获致争端的最后解决;双方同意根据国际法公认原则,包括海洋法公约,来解决双边争端;双方对此地区国家所提出南海多边合作的建设性主张及建议,持开放的态度;双方同意在海洋环境、航行安全、打击海盗、海洋科研、减灾防灾、搜救、气象及海洋污染等方面促进合作,并同意在上述某些议题,可最终进行多边合作;所有相关国家在南海海洋资源保护工作上应加以合作;在不影响航行自由的原则下,争端应由直接有关国家加以解决。但菲律宾扣押中国渔船、虐待中国渔民的事件不断发生,中方仍始终保持克制并遵循八点原则。1996年11月,两国领导人达成共识和谅解。现两国间已设有探讨南海地区合作的磋商机制,包括渔业、环保、建立信任措施三个工作组。

1991年11月,中越关系实现正常化。虽有越南侵占中国南沙岛礁的事件发生,但由于两国关系良好发展的大背景,中越在南海问题上没有再发生大的冲突。而且,两国间就边界、领土争端等建立了谈判机制(先后成立了陆地边界联合工作组、划分北部湾联合工作组和中越海上问题专家小组),并取得重大进展:1999年12月30日两国签订了《中越陆地边界条约》,2000年12月25日又签订了《中越北部湾划界协定》、《中越北部湾渔业合作协定》,解决了存在多年的陆地边界与北部湾划界问题。这为中越南海问题的谈判解决提供了契机。这一时期,中越之间在南海也发生过摩擦,如“万安北-21”石油合同区问题,结果总以中方的容忍克制而平息。

中国坚决反对将南沙问题国际化,并高度关注美国、日本等域外力量的反应。在与南海周边国家的主权争端问题上,中国一向坚持通过双边磋商进行讨论,其主要原因在于,中国与不同国家的争端的性质、范围、程度均有所不同;相关国家提出主张的依据也各不相同,因此不宜以多边方式解决。如1995年中国外交部发言人强调:“中国政府一贯主张南沙争端应通过双边协商和平解决”。在主张通过双边谈判协商南海问题的同时,中国也明确反对将南海问题国际化,同时表示不接受外国力量介入南海“争议”。中国政府的这一立场在对待“处理南海潜在冲突研讨会”的立场方面得到了体现,中国反对将该会议官方化、正式化的提议。对于域外因素的渗入,一方面,中国政府明确“中国维护对南沙群岛的主权及相关海洋权益,不影响外国船舶和飞机按照国际法通过南海国际航道的航行、飞行自由和安全”,并在与南海周边国的双边文件中明示“争议不影响南海的航行自由”,以驳斥域外大国介入的一些借口;另一方面,中国政府强调“争议应由直接有关国家解决”,指出“如果有人想利用南海问题干扰中国与东盟国家发展友好关系,那将是徒劳的”。

随着中国与东盟多数国家关系的改善,中国也希望通过加强与该地区组织的关系,维护这一地区的稳定与双边关系的发展。1992年7月,第25届东盟外长会议通过《东盟关于南中国海宣言》;1999年11月,东盟成员国达成关于在“南海中存在主权之争的海域”的行为准则的协议,即冻结现状。东盟《关于南中国海宣言》中的基本原则和东盟关于建立南海地区行为准则的倡议,客观上有利于南海地区和平稳定,因而中国政府对其持赞赏和欢迎的态度,并积极参与其中。2002年11月,中国与东盟在金边“10+1”领导人非正式会议上签署了《南中国海各方行为宣言》。各方重申以《联合国宪章》宗旨和原则、1982年《联合国海洋法公约》、《东南亚友好合作条约》、和平共处五项原则以及其他公认的国际法原则作为处理国家间关系的基本准则。承诺尊重包括《公约》在内的国际法原则所确认的南海航行和飞越自由。在解决争议前,各方承诺保持克制,不采取使争端复杂化和扩大化的行动。

《宣言》的签订对在南海减少战争威胁或军事冲突,在该地区建立一个合作、和平与稳定的环境,在东盟与中国之间促进建立信任和相互理解具有重大意义。《宣言》是中国与东盟就南中国海问题签订的第一个多边政治文件,它确立了中国与东盟睦邻互信的伙伴关系,各方领导人首次承诺保持克制,本着合作与谅解的精神,寻求建立相互信任的途径,共同维护南中国海的和平与稳定。《宣言》的签署化解了中国与东盟之间的许多怀疑和误解,增进了双方的互相信任,规范了南中国海地区国家的行为,营造了和平稳定的环境,在区域安全机制的构建上迈出了重要的一步。《宣言》在性质上只是一个多边政治文件,并不具有国际法上条约的拘束力。2002年11月,中国与东盟签署了《非传统安全领域合作宣言》,将打击重点放在“贩毒、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等非传统安全问题”,这对中国与东南亚国家之间联合打击海上非法活动,为地区安全和经济发展提供了保证。

第二部分 有关国家南海外交的基本脉络

以20世纪70年代为界限,南海形势可划分为两个不同时期。前期南海局势相对平稳,争议也较罕见。此后,越南、菲律宾、马来西亚、文莱等国开始蚕食和侵占中国南海岛礁,瓜分南海海域。南海外交所面临的最大挑战是海域被瓜分、岛礁被侵占、资源被掠夺。有关国家企图利用政治、经济、军事、外交、法律等手段,迅速扩大了对南沙岛礁和海域的占领。而包括美国在内的域外国家借口“地区主导权”和“海上通道安全”等考虑,其南海外交政策由模糊变得清晰,即公开地站在中国对立面,支持相关国家以所谓国际法和以自然地理构成来划分南海界限。

一、越、菲等国对南海部分岛礁和海域的实际侵占

20世纪70年代后,中国南海外交纷争集中于“岛屿归属”、“海域划分”和“资源开发”三个方面。面对中国政府无数次交涉和抗议,南海声索国同时应用外交和军事等手段,在实际军事占领的同时还在外交上做出相应的宣示,以造成既占事实。在岛屿主权归属上,越南、菲律宾、马亚西亚和文莱等国声称对南沙全部或部分岛礁拥有主权,并事实上占有部分中国岛礁。在海域划分上,越南、菲律宾、马亚西亚和文莱及印度尼西亚等国提出,要根据《联合国海洋法公约》的要求来获得200海里专属经济区。在资源开发上,南沙海域共有石油和天然气勘探公司60多家,总投资额超过400亿美元,年产油量在4000万吨以上,而中国在南沙海区至今尚没有一口油井。

越南。越南统一后,它的南海政策发生了根本性变化。在过去,它承认中国对南海诸岛拥有不可争议的主权。现在,却全面转向侵吞中国南海主权。1956年4月, 南越政府曾派遣部队接替驻西沙群岛的珊瑚岛法军, 随后又占领了中国甘泉岛。当初,胡志明领导下的越南北方曾公开承认中国对南海诸岛主权,反对南越对南海诸岛的占领。1956年,南越政权派兵侵犯中国南沙群岛。越南民主共和国外交部副部长雍文谦在接见中国驻越临时代办李志民时郑重表示:“根据越南方面资料,从历史上看,西沙群岛和南沙群岛应当属于中国领土。”

1958年9月4日,中国政府发表了《关于领海的声明》,宣布“中华人民共和国的领海宽度为十二海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土,包括中国大陆及其沿海岛屿,和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”同年9月14日,越南民主共和国政府总理范文同正式向中华人民共和国政府总理周恩来签发外交公文,承认和赞成中国的上述领海声明。9月21日上午,越南民主共和国驻中国大使阮康向中国外交部副部长姬鹏飞递交了此公文:“越南民主共和国承认和赞同中华人民共和国政府一九五八年九月四日关于规定中国领海的声明,越南民主共和国政府尊重这一决定”。照会还指出,越南政府将指示国家的各个有责机关在与中华人民共和国之间一切海上关系中,彻底尊重中国的12海里要求。照会使用的是越南民主共和国总理府的公用信笺,还有范文同的亲笔签名和政府印鉴,确认越南政府认为西沙和南沙群岛属于中国领土。

就在南越当局全面溃败前夕,中国军队和南越军队在西沙爆发了武装冲突。1974年1月17日至20日,中国海军一部在陆军、空军、民兵和渔民支持下,对入侵中国西沙永乐群岛的南越军队进行了自卫反击,收复了西沙群岛。20世纪80年代,越南不断地加快对中国南沙群岛部分岛礁的蚕食。1987年8月,根据联合国教科文组织政府间海洋委员会建立全球海平面监测网计划,中国承担了在南沙永暑礁建立海洋观测站任务,即全球海平面联测第74号站。1987年11月6日,国务院、中央军委批准海军和国家海洋局共同在南沙群岛永暑礁上建设有人驻守的海洋观测站。1988年1月18日,中国海军进驻南沙群岛永暑礁及其附近海域。2月7日,永暑礁海洋观测站建站工程开始施工。越南武装人员不顾中国承担联合国在南海建立海洋观测站任务的事实,不断地干扰中国在永暑礁建站工作。1988年3月14日,越军主动向中方人员开枪,打伤中国海军人员。这样,双方军事人员在赤瓜礁发生了冲突,中国排除了越军武装干扰,保证了南海建立观测站任务的完成。7月10日,永暑礁海洋观测站开始了观测工作。8月2日,南沙群岛永暑礁海洋观测站宣告建成,并开始向联合国教科文组织政府间海洋委员会“全球海平面观测系统”发送月平均水位资料。越南并未善罢甘休,没有停止对南沙岛礁和水域侵占。在一个短时间内,越南又很快地占领十几个岛礁,使占领岛礁数达到29个之多。越南是侵占南海岛礁最多的国家。

菲律宾。1971年7月,菲律宾“国家安全会议”认定:菲律宾根据“先占”原则而拥有对南海部分岛屿的主权。同月,总统马科斯发表讲话称:“根据二战后和平条约,日本放弃对南沙群岛的占领。这样,联合国对这些岛屿便拥有事实托管权。在没得到联合国同意前,任何国家都不得对这些岛屿占领和布防。为保护国家和人民安全,菲律宾占领了中业岛、马欢岛和费信岛及其相邻海区。[2]” 在遭到中国等有关方强烈抗议后,马科斯总统改口称:“菲占岛屿不属于南海群岛,而是南沙群岛以外的无人岛,菲律宾并没主张对南沙群岛拥有主权。[3]” 菲律宾玩弄两面手法,一边在外交上向有关国家解释,一边又派出军队(于7月30日)占领南沙群岛的西月岛、北子岛。

此后,中国和菲律宾展开了密集的外交交涉及政策宣示。1976年1月,菲律宾与瑞典财团签署协议,双方约定在南海礼乐滩进行石油勘探。6月14日,中国外交部指出:“南沙群岛与西沙群岛、中沙群岛和东沙群岛一样,都是中国固有领土的一部分,这些岛屿及其附近的资源都属于中国所有。任何国家对南沙派兵、占领、资源开发都是不能承认的。[4]” 针对中国声明,菲律宾外交部长罗慕洛表示,礼乐滩位于菲律宾大陆架范围内,位于根据有关大陆架条约而划定的菲律宾200海里专属经济区内。18日,菲律宾把南沙群岛之郑和群礁、安渡滩及其附近海域划作“特定区域”,供外商勘察。

1979年2月,菲律宾公布了第1596号总统令。[5] 它将其占领的中业岛、北子岛、南钥岛、司令礁、马欢岛、费信岛统一命名为“卡拉延群岛”,编入菲律宾巴拉望省。该总统令提出的理由是:“由于上述区域内大部分属于菲律宾群岛之大陆架的一部分,这些区域不仅从法律上不属于任何国家。从历史根据、不可分之必要性以及基于国际法确立的有效占领及支配,这些区域现在处于菲律宾的主权之下。这些区域必须被认为属于并隶属于菲律宾的主权之下。其他国家虽然对这一区域之一部分主张领有权,但这些主张,由于放置的原因而失去效力,不能推翻菲律宾基于法律、历史以及公正而提出的主张。[6]”

中国台湾地区当局对菲律宾声索南沙部分岛礁做出了反制。1979年,台湾当局发布了200海里专属经济区。菲律宾外交部副部长伊古莱斯声明:“菲律宾并没有对整个南沙群岛提出主张要求。卡拉延群岛因为在菲律宾200海里专属经济区内,菲才提出对卡拉延群岛的主权要求。”[7] 1987年11月,菲律宾外交委员会以总统紧急法案形式向菲律宾上议院提交“菲律宾群岛领域境界线法案”。它认定卡拉延群岛是菲律宾领土一部分。中国驻菲大使馆向菲方提出抗议。而菲律宾外交部副部长伊古莱斯召开记者招待会声明:“作为这些岛屿的发现者,它拥有开拓和居住权,依据国际法上的先占原则。” [8]

到上世纪90年代中期,中国和菲律宾在南海并没有发生直接的冲突。1995年2月,菲律宾总统拉莫斯声称:“菲律宾政府抗议中国军舰出现在美济礁附近”。他指控中国军舰“侵入”菲律宾拥有主权的南沙海域,并且在美济礁上建造了军事设施;中国的行动“违反了国际法和1992年马尼拉东盟会议有关南中国海宣言的精神与要旨。”中国外交部发言人对此进行了驳斥,中国在美济礁上的建筑是“为保护在南沙海域作业的渔民的生命安全,是一种生产设施”;“中国方面从无拘留,也无逮捕任何菲律宾船只与人员,也没有在美济礁上建立任何军事基地。”

菲律宾为此做出军事反应。它把战斗机调至南沙,在卡拉延群岛增加了驻军,并派出海军部队把中国五方礁、仙娥礁、信义礁、半月礁和仁爱礁等岛礁上的测量标志炸毁。在空军掩护下,菲律宾海军在半月礁附近又抓捕了4艘中国渔船并扣留了船上62名渔民。它指控中国渔民非法进入了菲律宾专属经济区捕鱼和非法破坏海洋自然环境。1998年,两国对美济礁纠纷再起。中国坚持说,在美济礁上的所有建筑是渔民避风场所,在开工前均已事先通告菲律宾驻北京大使馆。中方代表坚决表示:争议只能通过双边谈判,反对多边谈判和国际化,也不同意菲律宾提出在4年内拆除美济礁上所有建筑的要求。至今,美济礁仍掌控在中国手中。2012年4月发生在黄岩岛的对峙上升为两国争端的又一场面对面的较量。中国海监船成功地阻挡了菲律宾军舰在黄岩岛海区对中国渔民抓捕活动,并迅速地控制了该海区。当然,中菲围绕着黄岩岛以及南海诸岛的争议尚未有最终结果。

马来西亚。1979年前,马来西亚对南海的经营主要是在中国海域开发油气资源。早在1968年,马来西亚把包括南康暗沙、北康暗沙和曾母暗沙在内的共8万平方千米的海域划归为其“矿区”,并且出租给了美国壳牌石油公司钻探。20世纪70年代,马亚西亚在曾母暗沙发现了储量达5000亿立方米、年产量达100亿立方米的气田。1979年,马来西亚在其出版的大陆架地图上,擅自把南乐暗沙、校尉暗沙、司令礁、南海礁和安波沙洲一线以南的南沙群岛海区(包括12个小岩礁和环礁)划入了马亚西亚版图,对其提出了主权要求。

进入20世纪80年代,马来西亚对南海岛礁侵占速度不断加快,包括借“五国防务组织”海军联合军演之机占领中国弹丸礁。在1986、1987和1999年,马来西亚相继占领了南沙群岛中的安渡滩、南海礁、光星仔礁、南通礁、榆亚暗沙和簸箕礁。马亚西亚不惜出巨资来经营这些它占领的岛礁。据统计,仅1983年-1991年间,马来西亚就至少花费7000万马币来经营所占岛礁,尤其是加强了对弹丸礁的建设。目前,该岛礁已被开辟成潜水、捕鱼和观光的旅游地,用以吸引来自美国、欧洲、日本观光客。该岛还设有海水净化厂,以备长期经营。1994年7月和1998年5月,马来西亚总理马哈蒂尔两次飞往弹丸礁,以显示其对南沙岛礁拥有主权。

文莱。自1990年放宽石油政策以来,文莱石油产量逐年增加,日均达到22万桶左右。目前文莱在南海地区已开发出油田9个,气田5个,年产原油700多万吨,天然气90亿立方米。[9] 鉴于文莱石油和天然气设施大部分位于南沙海区,文莱认为,南海局势稳定与否对其而言生死攸关。文莱视南海为其战略前沿地带。它把应对南海潜在冲突、保卫文莱海上油气田视作武装部队的首要任务,也视作其对外工作的重点。其目标就是通过维护南海的和平与稳定,保证文莱能源安全、通道安全和国家安全。尽管越南和菲律宾在南海不断挑起事端,但文莱却一直保持着相对中立的南海政策,包括在东盟和其他外交场合文莱的作法也都是如此。

二、域外国家南海政策的演变与调整

鉴于南海战略地理位置及存在主权争议,美国、日本和印度等域外国家近年来明显地加大了对南海的关注和渗透。有些国家南海政策正由传统的“模糊变得清晰”,即站在南海其他声索国一边,与中国相抗衡。

美国。长期以来,美国对南海地区主权争端始终保持着模糊政策。在美国所主导的《开罗宣言》上规定:“剥夺日本自1914年第一次世界大战开始后在太平洋所得或占领之一切岛屿,使日本所窃取中国之领土,如满洲、台湾、澎湖列岛等,归还中华民国。”1950年1月12日,国务卿艾奇逊指出:“美国的西太平洋防线是从阿留申群岛开始到日本列岛,然后再经过琉球群岛(冲绳)延伸至菲律宾。”菲律宾以西的“南海”是被排除在其防线之外的。朝鲜战争爆发后,美国派出第七舰队侵入台湾海峡,1950年12月,它同法国及印支三国签署了《印度支那共同防御援助协定》。南海在美国亚太安全战略中的重要性也随之提升。

美国历来反对中国在南海采取任何维权行动。它的目的是阻止中国对西沙群岛和南沙群岛实行有效的控制。同时,它对台湾当局、菲律宾、南越行动则采取听之任之的态度。1956年,美国公开表示:不接受中国在甘泉岛的设施建设。1957年5月,南越领导人吴庭艳访美。美国、南越及台湾当局就西沙群岛“属谁问题”达成了协议。该协议规定:可用美台《共同防御条约》来“保卫”这些岛屿。越南战争期间,美国将南海强行变成了“国际公海”,以从海上发动对越南的军事打击。

越南战争结束后,美国把南海当成与苏联争霸的重要地区。20世纪70年代末越南与苏联签署了同盟条约,并将金兰湾提供给了苏联。美国与菲律宾则于1979年重申和加强双边条约。这样,美苏海军便形成了隔南海相对峙的局面。在这一时期,美国对南海主权归属问题保持了相对模糊。它既不激烈反对“南海主权属于中国”,也不明确地支持其他声索国对南海的主权要求。1974年,中国和南越在西沙群岛发生了冲突。南越当局请求美军干预,美国政府则表示无意卷入该争端。1984年2月,美国众议院对华贸易特别小组委员会认为:中国与别国南海主权争端可以和平解决,美国应积极考虑在其中发挥何种作用。美国最主要的政策选择是通过合适的行动来防止武装冲突的发生。1988年3月中越南沙武装冲突后,助理国务卿斯顿•西格尔表示:美国不对这个争端表态,美国不支持任何一方,希望南海能尽快恢复和平。

奥巴马就任总统以来,对全球战略做出了重大调整。其重返亚太的“再平衡”战略使南海问题明显升温。尽管它仍坚持所谓不站边和不干涉的“两不政策”,但在实际行动上却明显地站在中国对立面上。它支持南海其他声索国与中国展开周旋。2009年3月8日发生了中美舰艇南海对峙事件,奥巴马采取了较为低调的处理态度,但它仍渲染中国“海上威胁论”。2009 年6月在第16 届东盟地区论坛会议上, 美国国务卿希拉里•克林顿签署了加入《东南亚友好合作条约》文件, 宣布美国“重返东南亚”。2010 年7 月,希拉里•克林顿在越南河内发表了美国关于南海争端的声明。它宣示了奥巴马政府的南海政策。该政策继承了克林顿政府时期的既有原则:如“美国在南海的国家利益主要是维持南海航行自由”;“美国不偏袒南海陆地领土争议任何一方”;美国“愿意协助处理南海问题”,“支持争议各方联合通过规范各方南海行为的政治或法律文件”;“美国反对任何声索方使用或威胁使用武力去解决冲突”;“要求各方在南海地区的行动必须符合国际法, 尤其是1982 年《联合国海洋法公约》的规定”。不难看出,美国的“两不政策”已发生了调整。它不愿意看到中国在南海的举措,更公开地指责了中国。

进入2014年以来,美国对南海的关注度有增无减,特别是对中国在南沙部分礁盘进行工程建设后,美国官员不断地强化了对中国的指责与批评。但从目前看,美国并找不出任何理由不让中国在该海域进行施工建设。第一,从国际法理上看,二战前后形成的国际文件构成了一条严密的法律链条:《开罗宣言》、《波茨坦公告》以及《日本投降书》是一个完整的国际法体系。第二,从历史上看,中国渔民世代在此作业,其活动历史比任何声索国都要漫长。第三,直到1987年国际社会还承认,这片海域和岛礁应该归属中国。在1987年联合国教科文组织海洋专家委员会上通过的建立全球海平面联测计划决议中,全体与会代表一致同意由中国政府在南沙海区建立第74号海洋观测站,美国、越南、菲律宾等国代表并没有提任何反对意见。

今天,中国在南沙海区的施工是这次决议的延续。而美国反对中国进行岛礁建设的理由归纳起来看只有三条:一是要通过和平方式解决南海争端。二是任何施工建设不能影响到航行自由。三是中国在南沙海区的施工速度太快了。[10] 应该指出的是,中国自1988年建立起南沙永暑礁观测站后已经向世界气象组织提供了500多万条水文气象信息。27年来,中国在南沙的岛礁设施一直在为过往船只提供导航和作业渔民提供食品淡水。相关国家对中国在南沙海域的施工作业别有用心地加以歪曲,从未提及中国在该地区的贡献.

日本。20 世纪初,日本商人发现了南海部分岛礁有鸟粪等资源,这引起了日本对南海资源极大的兴趣。它每年派遣大批劳工上岛采挖,在岛上修建码头和小铁路,掠夺东沙岛磷矿和附近海域海产资源。1909 年,清政府通过付款收回的方式赎回东沙岛。日本又于1917 年卷土重来。在“水产南进”政策的指导下,日本不断地染指西沙和南沙岛屿。它对南海地区海洋资源进行调查,并非法捕鱼以及进行登岛勘察活动等。

二战期间,日本先后占领了西沙和南沙群岛,并在岛上修建了军事设施或者纪念性标志以宣示其所有权。二战结束后,日本在较长时间内一直承认中国对南海拥有主权。1964 年日本外相大平正芳在其推荐出版的《世界新地图集》中(第19 图)有“南沙( 中国) ”的标注。1972 年日本共同通讯社出版的《世界年鉴》(第193 页)记载:中国“大陆领土外,还有海南岛、台湾、澎湖列岛及南海的东沙、西沙、中沙、南沙各群岛”。1972年中日建交后,日本再次在《中日联合声明》中表示:日本承认南海诸岛属于中国。

冷战结束后,国际安全环境发生了重大变化,中日关系也出现了变化。日本开始积极地插手南海事务。1992 年,日本趁海湾战争之机通过了《协助联合国维持和平活动法案》。它以法律形式规定“自卫队可以参加联合国维和行动”。这为日本日后突破和平宪法、向海外派兵铺平了道路。1995年,日本发表《防卫计划大纲》。它把海上自卫队活动范围由70 年代所设定的1000 海里扩大到了2000 海里,甚至将澳大利亚和马六甲海峡也包括在内。1997 年,日本“防卫白皮书”将南沙群岛列为“关注地区”。它把对中国在该地区建立的渔民用避难设施称之为“已对(把该海域作为最重要的)海上通道的日本构成严重的威胁。”1999 年,日美修订了《日美防务合作指导方针》。它通过《周边事态法》。它再次把(包括马六甲海峡在内的)亚洲大部分地区划入了所谓的“周边事态”的范围。2003 年6 月,日本国会通过了“有事法制”等相关三法案。2004 年3 月,日本再次通过了与“有事法制”等相关七法案,其触角均已延伸到了南海。

当前,日本不断派遣自卫队赴南海地区活动。它加强了同东盟各国的军事交流,参加了美国、澳大利亚等国在南海的联合军事演习。奥巴马重返亚太战略的实施以及东盟部分国家对华关系骤然紧张也为日本向南海大举渗透提供了契机。2012年4月,中国和菲律宾在黄岩岛发生对峙后,日本与美国和菲律宾互动频繁。它提出了要向菲律宾提供10艘巡逻船和其他武器装备等援助。日本政府早在2011年底就修改了坚持多年的“武器出口三原则”,这样,菲律宾就会成为日本武器出口的重要对象国。

黄岩岛对峙事件之后,日本公开提出了“愿意派兵菲律宾”的主张。时任日本首相的野田佳彦声称:“日本在南海有“重大利益”。

安倍晋三重新执政后,同样重视与东盟国家的往来。他派员频繁到访包括菲律宾在内的东盟国家,而会谈涉及的主要议题之一就是加强合作,以应对中国在南海的所谓“威胁”。安倍首相上台后,日本不但加大与南海声索国的往来,而且还派出军舰和飞机直接参与了在南海的联合军事演习。

印度。20世纪90年代,印度制定与实施了“东进政策”。它不断地渗入南海,加强与东盟、美、日在该地区进行政治、军事互动。印度国家安全顾问委员会直接向政府建议:利用美、日在战略上有求于印度的良机,尽快扩大印度在东南亚的存在,加快远洋海军发展,以争取早日进入亚太。1995年,印度成为“东盟地区论坛”的“全面对话国”和亚太安全合作委员会“联系国”。2000年年初,印度前国防部长费尔南德斯在访问日本时声称:“从阿拉伯的北面到南海都是印度的利益范围。”6月2日,印度外长贾斯旺特•辛格在“新加坡国防与战略研究院”发表了题为“印度与东盟:2000年安全模式”演说。他强调:“印度关注的安全环境及潜在安全考虑将包括从海湾到马六甲西边、南边的印度洋地区,西北的中亚地区,东北边的中国和东南亚。”2001年4月,辛格在访问美国时表示:印度从海湾到南海的广大地区都拥有“广泛的战略利益”。“印度东进”政策主要包括经济和军事两种手段的运用;强调南海航行自由;支持南海资源开发。多年来,印度一直认为它与越南的石油勘探协议是以国际标准为基础的。印度海军参谋长右希强烈指出:“印度海军准备用武力来保卫自己在南海的经济利益。”

2003年3月,印度和越南签署了15个军事合作项目。这使印度首次将触角直接延伸到了南海。7月,印度积极倡导的“恒河-湄公河组织”问世,印度借此机会参加了湄公河流域开发计划。它一举踏上了东南亚大地。印度“国防研究与分析所”在报告中向政府建议:“印度外交和经济政策必须超越南亚狭小的范围而进入更大的亚太地区,因为这才是印度未来所在”;印度寻求“与东盟建立密切的战略关系,希望东盟能够支持印度在联合国安理会获得常任理事国席位”。

印度军方提出了“东方海洋政策”。它要求印度要具备在太平洋西岸(特别是东北亚地区)投放海军的能力。在扩充潜艇、航母等海军装备的同时,印度在孟加拉湾东部的安达曼-尼科巴群岛要建立“东方海军司令部”。这将是继孟买、维沙卡帕特南之后印度海军所拥有的第三个作战指挥中心。它可以保证印度海军能赴南海区域活动。不言而喻,印度介入南海是出于实现国家利益的地缘战略考虑。而冷战后东南亚地缘格局的变化,也确实为印度介入南海争端提供了契机。

注释:

1. 1988年3月14日南沙冲突过后,我国政府采取低调处理方式,仅在《人民日报》上发表评论员文章和几次外交部的声明与照会。3月31号,我军方才对外界公开披露这次武装冲突的真相。

2. 符骏,《南海四沙群岛》,台北:世纪书局,1981年版,第191页。

3. 《东南亚月报》(日文),1971年7月号,第151页。

4. 《人民日报》1976年6月15日。

5. 该命令由菲律宾时任总统马科期于1978年6月11日签署,直到1979年2月菲律宾方面才公布了此命令。

6. Aileen San Pablo-Baviera.ed.,The South China Sea Disputes: Philipine Perspectives, Quezon City: Philipine China Development Resources Centre &Philipine Association for Chinese Studies, 1992, pp.5.

7. 《中央日报》,1979年9月8日。

8. 《人民日报》,1987年11月26日。

9. 吴士存:《南海争端的起源与发展》,中国经济出版社,2010年,第150页。

10. 参见美国国防部长卡特2015年5月30日在新加坡香格里拉对话会上的发言。

(来源:《美国重返东亚概评》,2014年9月1日出版)

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